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十五五” 能源怎么干？三大核心支點要穩住

來源：能源新媒 文/羅佐縣 時間：2025-08-18 14:34

“十五五”是我國實現“碳達峰”目標的沖刺階段，是我國能源革命進程中的重要階段。能源行業是碳排放的主要“貢獻者”，因而肩負著重要職責使命。完成這一使命，能源行業須有鳳凰涅槃式的改革勇氣和奮發有為的創新精神。當前，正值國民經濟與社會發展“十五五”規劃編制之際，做好能源行業發展規劃意義尤為重大。從繼承性和穩定性方面看，“十四五”時期確立的能源發展方針、思路在“十五五”時期依然是適用的，但“十五五”時期的發展目標和發展環境將出現較大變化，能源發展要與時俱進、步子要更快、力度要更大、節奏要更穩。為此，須更加重視各類生產要素的集成功能挖潛，打好政策、科技、資金等生產要素“組合拳”，以提升能源行業發展效率。

能源發展現狀

國家統計局數據顯示，2024年我國能源消費達到59.6億噸標煤，同比增長4.3%，能源消費總量連續5年保持穩增長。2025年能源消費總量超60億噸標煤應該沒有太大懸念，因為經濟增長拉動能源需求。而我國的能源利用效率雖在大踏步前進，但尚不足以全面沖抵經濟增長對能源需求的拉動效應。能源消費結構方面，2024年煤炭消費占比依然高達53.2%，同比下降2.1個百分點，但消費量增長1.7%。2024年天然氣、水電、核電、風電、太陽能發電等清潔能源消費量占能源消費總量比重為28.6%，同比上升2.2個百分點。近五年煤炭占一次能源消費比重局部時間點雖有反復但總體下降，油氣占比相對穩定，非化石能源需求在一次能源消費中占比穩定提升。非化石能源消費比例與煤炭消費比例形成的這種“一升一降”態勢，反映出非化石能源對煤炭形成替代的內在規律。這個替代確保支撐經濟增長的能源需求保障不受影響，也凸顯出我國能源政策的靈活性。非化石能源替代煤炭其背后的主要推手是能耗雙控制度向碳排放雙控制度的轉變，既兼顧了增長的能源需求，又控制了環境污染。綜合目前形勢判斷，“十五五”時期我國能源需求仍有增長空間。

存在問題

兼顧國家能源安全與清潔低碳，始終是我國能源革命的內在要求。“十五五”時期，這一內在要求依然要堅持。實現這一目標，首先需要查擺問題，之后再有的放矢地解決問題。結合我國目前能源發展形勢判斷，以下三個方面需要重點關注。

一是煤炭消費占一次能源消費比重依然高達50%以上，減排壓力依然存在。我國煤炭消費主要用于發電，煤電是導致碳排放增長的主要來源之一。2024年煤電行業排放占全國碳排放總量的42%，排放量約45億噸。2024年盡管煤電裝機增速放緩，但存量機組規模超11億千瓦，占全球煤電裝機45%以上。現有煤電機組中，約60%為亞臨界以及低效機組，供電煤耗高于320克/千瓦時，改造升級投入巨大；新建機組采用超超臨界技術，短期內難以替代存量高碳機組。當前煤電CCS成本400～600元/噸，遠超碳市場配額價格70元/噸。

二是油氣消費高位運行現象長期存在，海外市場供應風險不容小覷。我國的“十五五”規劃實施周期與特朗普的任期基本重疊。特朗普的對外經濟政策，對我國的《規劃》實施環境有很大的影響。特朗普入主白宮后大肆推行其能源新政，持續加大國內油氣勘探開發力度，增加了油氣供應量并尋求出口，加之歐佩克+增產政策實施，在當前世界經濟增長動能不足、油氣需求不振的形勢下，國際油價有進一步下行的壓力。盡管低油價有利于我國從海外市場采購油氣，但須注意美國遏制中國崛起的手段無所不用其極，通過金融制裁限制伊朗、委內瑞拉、俄羅斯等油氣出口繼而波及中國的可能性完全存在。若發生極端事件，不排除美國借助其遍布全球的軍事力量對全球重要海洋運輸通道以各種理由施加管控的可能。美國國內政客和智庫也不時有封鎖中國油氣進口海上通道的言辭。這些形成潛在的海外油氣進口風險。此外，中低油價下國內油氣勘探開發將面臨著成本壓力，特別是在資源條件變復雜、油氣勘探開發向深水和深層及非常規油氣領域進軍的形勢下，中低油價將嚴重削弱石油公司的收益。

三是新能源產業前進步伐穩定，但依然面臨著穩定性不足的“短板”。我國新能源裝機和發電量雖然進步很快、保持了快速增長，但新能源受季節變換、晝夜交替影響存在著能源“原料”的不穩定性。這是一個世界級難題。目前，包括我國在內的世界多國都在探索通過儲能、火電調峰、智能電網技術、虛擬電廠等技術穩定國家新能源電力供應系統，但效果有限。2024年，我國國內部分地區依然存在棄風、棄光現象且有加劇抬頭態勢。2025年，全國棄光率已接近10%，個別地區涉及更高。棄風棄光現象的發生，既有電力外送通道不足的原因，也涉及技術水平整體欠缺。

發展規劃建議

“十五五”時期能源發展目標明確，以保障能源安全和實現綠色低碳發展助力碳達峰為核心。為實現這一目標，必須在打造煤電清潔、油氣增儲上產和穩定新能源體系三個重要支點方面繼續取得突破，夯實根基，重點舉措是通過體制機制改革實現生產要素的功能集成，形成“合力”。

一是多措并舉推動以CCS技術應用、電廠設備技術更新為核心的火電產業更新，降低火電排放。在降低煤電為主體的火電排放問題上，宜依托碳價、碳稅、綠證、財稅政策支持、CCS技術產業鏈構建、電力技術創新與設備更新等多因素組合的功能挖潛。特別是“十五五”時期，要充分依靠政策技術“工具箱”“組合拳”等手段以形成合力大幅降低火電清潔化成本，多頭推進煤電降成本，支撐火電減排。鑒于艱巨的目標要求，單一政策不足以形成推動火電清潔降本的足夠強大的功能，必須突出系統性發力方可突破。目前，我國的能源消費總量還在增長，碳排放峰值尚未來臨，“十五五”必定是我國能源改革的攻堅期。

二是通過體制改革及政策支持穩步推動國內油氣增儲上產，有效應對中低油價，油氣進口布局進一步優化。通過加大國內油氣勘探開發力度、推動油氣增儲上產保障國內油氣核心需求。在當前中低油價持續形勢下，考慮老油氣田資源條件變復雜、深層深水及非常規油氣勘探開發成本高等事實，宜繼續加大對油氣勘探開發的財稅補貼政策支持力度以減輕增儲上產成本壓力，通過油氣體制機制改革提升行業運行效率。進口規劃方面，歐盟停止進口俄油氣的行動將極大程度推進俄羅斯能源戰略東移，同時基于“一帶一路”倡議在中亞地區的落實進展，宜在現有油氣進口的基礎上，重視做好與俄羅斯、中亞聯合勘探開發以及油氣進出口規劃，打造勘探開發、煉油、管輸等一體化的中國—中亞—俄羅斯油氣產業群與油氣“朋友圈”。“十五五”時期視關稅后續談判進展情況，可以考慮做好進口美國油氣的準備。“十五五”時期歐洲可再生能源發展將再進一步，對美國天然氣依賴程度將趨于下降，同時按照歐盟的發展規劃，到2027年將停止俄羅斯油氣進口。此形勢下美國的天然氣和俄羅斯的天然氣轉向、聚焦亞太市場，中國油氣大買家優勢將進一步凸顯。

三是圍繞“穩定性”核心，加快新型電力系統建設，建設多能互補的新型能源系統。在“碳中和”目標驅動下，我國新能源裝機將保持長期增長態勢，“十五五”是裝機容量繼續增長期，宜在當前發展規模的基礎上，更加重視風光資源、火電水電調峰、儲能、虛擬電廠、氫能等不同能源種類之間以及區域之間能源互補功能發揮，進一步加大智能電網建設以優化電力資源配置。考慮到“十五五”時期依然是新能源裝機的增長期，其穩定性建設需要在實踐中持續探索，因此火電調峰支撐新型電力系統穩定在這一時期非常重要。鑒于天然氣發電調峰較煤電在建設周期、調峰范圍、爬坡效率、氮氧化物和二氧化碳排放方面皆有優勢，宜作為火電調峰重點予以推進。若要發展天然氣氣電調峰，則需要在氣源流向、天然氣儲運基礎設施建設方面做好規劃和調整，統籌兼顧。與此同時，基于油氣與新能源分布疊加的超級盆地的存在，考慮油氣安全以及綠色低碳發展雙重要求，宜重視并大力推進集油氣與新能源于一體的能源基地和產業集群建設。